부마·5·18 정신,
헌법 전문에 담기까지
10월 16일 대통령의 제안과 실제 개헌은 다르다. 발의·공고·국회 의결·국민투표의 문턱을 따라, 아직 남아 있는 절차와 쟁점을 읽는다.
기념사의 요청과 헌법의 변경 사이
2026년 10월 16일 부산시청에서 열린 제47주년 부마민주항쟁 기념식은 역사적 기억을 어떻게 국가의 기본 문서에 담을 것인가라는 질문을 다시 꺼냈다. 이재명 대통령은 부마민주항쟁과 5·18민주화운동의 정신을 헌법 전문에 반영하자는 입장을 밝히고, 국회에 국민 의견 수렴과 토론을 요청했다. 10월 17일 아침 이 소식을 읽을 때 가장 먼저 구분할 것은 정치적 제안과 법적으로 확정된 개헌이다. 기념사에서 필요성을 강조했다고 헌법의 문장이 바로 달라지는 것은 아니다. [1][2]
이번 발언의 의미는 두 층위에 있다. 하나는 민주화운동의 경험을 공동체가 계승할 가치로 표현하자는 역사·정치적 제안이다. 다른 하나는 그 표현을 실현하려면 누가 어떤 문안을 만들고, 국회와 국민이 어떤 절차로 동의해야 하는가라는 제도적 문제다. 어느 한쪽만 설명하면 보도가 기념사 요약이나 절차 암기로 좁아진다. 역사적 의미를 이해하는 일과 현재의 법적 상태를 확인하는 일은 함께 가야 한다.
이 글은 대통령의 연설문과 정부의 행사·정책 자료, 현행 헌법을 구분해 읽는다. 연설에 담긴 평가를 모든 정치세력의 합의로 대신 쓰지 않으며, 특정 개정 문안이나 국민투표 날짜가 확정됐다고 전제하지 않는다. 아래의 절차 설명은 현재 헌법이 정한 일반적인 개헌 절차다. 이번 제안이 그중 어디까지 진행됐는지는 실제 발의·공고·의결 문서가 나올 때마다 별도로 확인해야 한다.
47년의 기억을 오늘의 언어로 옮긴다는 것
부마민주항쟁은 1979년 10월 부산과 마산에서 전개된 민주화운동이다. 한국민족문화대백과사전은 10월 16일부터 20일까지의 항쟁을 설명하며, 유신체제 아래 쌓인 정치·사회적 갈등과 학생·시민의 참여를 함께 다룬다. 부산에서 시작된 시위가 마산으로 이어졌다는 지리적 흐름은 ‘부마’라는 이름에 남아 있다. 오늘의 창원이라는 행정구역 이름과 당시의 마산이라는 역사적 지명도 구별해 읽을 필요가 있다. [4]
대통령은 이번 기념사에서 부마의 경험을 이후 민주화운동과 국민주권의 흐름에 연결했다. 이는 연설자가 제시한 역사적 해석이자 정치적 메시지다. 기사에서는 그 발언의 주체를 분명히 밝히는 것이 중요하다. 연설의 문장을 객관적 통계처럼 옮기거나, 여러 시대의 사건이 동일한 원인과 방식으로 일어났다고 단순화해서는 안 된다. 서로 다른 사건 사이의 가치적 연결과 각 사건의 구체적 경과는 다른 설명 단위다. [2]
47주년이라는 숫자는 1979년과 2026년의 간격을 말한다. 헌법 전문 수록이 47년 동안 같은 형태로 논의됐다는 뜻도, 올해 곧바로 법적 결론이 나야 한다는 절차적 시한도 아니다. 기념일은 공론의 계기가 될 수 있지만, 법적 시계는 정식 제안과 공고 등 헌법이 정한 행위에서 시작한다. 역사의 시간과 제도의 시간을 분리하면 ‘기념식에서 발표됐다’와 ‘개헌이 진행됐다’ 사이의 차이가 선명해진다.
헌법 전문에는 지금 무엇이 적혀 있나
헌법 전문은 개별 조문 앞에서 국가 공동체의 역사적 정통성과 지향할 가치를 서술하는 부분이다. 현행 전문은 3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19민주이념의 계승을 명시한다. 이어 민주개혁과 평화적 통일, 자유민주적 기본질서, 기회의 균등, 자유와 권리에 따르는 책임, 국민생활의 향상과 세계평화 등 여러 가치를 담고 있다. 역사적 사건의 이름만 모은 연표가 아니라 공동체의 출발과 방향을 연결하는 문장이다. [3]
반면 본문은 국민의 권리와 의무, 국회·정부·법원·헌법재판소 등 국가기관의 구성과 권한, 경제질서와 헌법 개정 절차를 조문으로 규정한다. 전문과 본문은 같은 헌법 안에 있지만 쓰임과 문장 형식이 다르다. 전문에 어떤 정신을 추가하는 논의와 대통령 임기, 국회의 권한 또는 특정 기본권 조항을 바꾸는 논의는 서로 구분해야 한다. 하나의 개헌안에 함께 담을 수 있는지와 실제로 함께 추진되는지는 또 다른 문제다.
‘정신을 수록한다’는 표현만으로는 최종 문구를 알 수 없다. 사건 명칭을 직접 넣을지, 어떤 가치의 계승으로 표현할지, 기존 문장 어디에 연결할지에 따라 문안은 달라진다. 따라서 향후 논의에서 독자가 확인할 핵심 자료는 찬성·반대라는 표어만이 아니라 실제 제안된 문장이다. 글자 몇 개의 차이가 어떤 사건을 지칭하는지, 기존 역사 서술과 어떤 관계를 맺는지에 영향을 줄 수 있기 때문이다.
국가기념일, 개별 법률, 헌법은 같은 장치가 아니다
한 사건을 국가가 기념하는 방식은 하나가 아니다. 기념행사를 열고 기록을 보존하는 일, 관련자의 명예회복이나 지원을 위한 제도를 마련하는 일, 헌법의 전문에 가치와 정신을 담는 일은 목적과 법적 경로가 다르다. 하나가 존재한다고 다른 조치가 자동으로 완성되는 것도 아니고, 개헌 논의가 있다고 기존의 기록·지원 활동이 중단돼야 하는 것도 아니다. 이번 소식을 이해할 때 이 세 경로를 한 덩어리로 부르지 않는 편이 정확하다.
기념식은 국가와 사회가 사건을 어떻게 기억하는지 보여주는 공적 표현이다. 개별 법률과 행정사업은 대상, 절차, 예산, 담당기관 같은 구체적 실행 조건을 다룬다. 헌법의 변경은 국가의 기본 규범을 고치는 일이므로 별도의 높은 동의 요건을 거친다. 예컨대 기념사의 명예회복 의지를 전했다고 해서 특정 개인의 신청이 승인됐거나 지원금이 지급된 것으로 볼 수는 없다. 실제 권리와 급여는 해당 제도의 요건과 절차로 판단해야 한다.
이 구별은 기념의 중요성을 낮추려는 것이 아니다. 오히려 무엇이 이미 이뤄졌고 무엇이 남아 있는지 정확히 묻게 한다. 기록이 공개됐는지, 관련자가 제도에 접근할 수 있는지, 교육·연구가 지속되는지, 개정 문안이 제시됐는지는 서로 다른 질문이다. 한 문장의 헌법 수록으로 모든 행정적 과제가 해결된다고 기대하거나, 개헌이 아직 확정되지 않았으니 다른 활동도 의미 없다고 판단하는 두 극단을 피할 수 있다.
첫 관문은 정식 발의다
헌법 제128조 제1항은 헌법 개정이 국회 재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다고 정한다. 여기서 중요한 단어는 ‘발의’다. 필요성을 말하는 연설, 정당의 입장 발표, 토론회 개최와 헌법이 정한 정식 제안은 동일한 단계가 아니다. 대통령에게 발의권이 있다는 사실도 모든 대통령 발언을 개헌안 발의로 바꾸지는 않는다. 실제 개정안의 내용과 절차를 확인해야 한다. [3]
국회 경로에서는 ‘재적의원 과반수’라는 기준을 읽어야 한다. 회의장에 나온 사람의 절반이 아니라 당시 국회에 재적하는 의원을 분모로 삼는 문구다. 가령 재적의원이 300명이라는 가상의 계산에서 과반수는 150명을 넘는 151명이다. 이 예시는 요건을 이해하기 위한 산술이며, 지금 특정 문안에 서명한 의원 수나 실제 발의 가능성을 조사한 결과가 아니다.
발의권자가 누구인지와 최종 결정권자가 누구인지도 다르다. 발의는 절차의 출발점이지 결과의 보장이 아니다. 대통령이 제안해도 국회의 의결과 국민투표를 생략할 수 없고, 국회에서 제안해도 뒤의 요건이 사라지지 않는다. 개헌을 ‘대통령이 결정하는 일’ 또는 ‘국회가 알아서 끝내는 일’로 단순화하면 헌법이 여러 주체에게 나누어 둔 권한과 책임을 놓치게 된다.
공고 20일과 의결 60일은 단순히 더할 수 없다
헌법 제129조는 제안된 헌법개정안을 대통령이 20일 이상의 기간 공고하도록 한다. 제130조 제1항은 국회가 그 개정안이 공고된 날부터 60일 이내에 의결하도록 정한다. 따라서 ‘공고 20일을 끝낸 다음 별도로 60일이 시작된다’는 식으로 읽는 것은 조문의 기준점을 놓친 해석이다. 국회 의결의 기산점은 공고된 날이다. [3]
이 두 기간의 성격도 다르다. 20일은 공고에 요구되는 최소 기간이고, 60일은 국회의 의결에 정해진 상한이다. ‘이상’과 ‘이내’를 바꾸면 절차 설명이 달라진다. 실제 일정은 정식 공고일을 확인한 뒤 산정해야 하며, 기념사 날짜를 임의로 공고일처럼 넣어 국민투표 예상일을 계산해서는 안 된다. 현재의 정치적 요청에서 법정 일정표가 자동으로 만들어지는 것은 아니다.
공고는 시민이 어떤 문안이 제안됐는지 확인할 수 있도록 하는 중요한 단계다. 찬반 논의가 구체적인 문장을 중심으로 이뤄지려면 원문 접근성이 확보돼야 한다. 다만 공고했다는 사실과 충분한 사회적 이해가 형성됐다는 평가는 같지 않다. 절차상 공개를 확인하는 일과 설명의 충실성·토론의 질을 살피는 일은 별개의 검토다. 독자는 공고 여부와 함께 신구 문구를 비교할 수 있는 자료가 있는지 살펴볼 수 있다.
국회 의결은 출석이 아니라 재적 3분의 2
헌법개정안에 대한 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 요구한다. 재적 300명이라는 가상의 예에서는 200명 이상이다. 본회의에 240명이 출석했다고 해서 160명의 찬성으로 같은 요건을 충족하는 것이 아니다. 헌법이 재적을 기준으로 정했기 때문이다. 기사에서 숫자를 쓸 때는 실제 재적의원 수와 표결 결과를 확인하고, 단순한 예시와 현실의 의석 계산을 분리해야 한다. [3]
이 요건은 일반적인 법률안 의결을 설명하는 방식과 혼동하기 쉽다. 헌법 제49조는 헌법이나 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수 출석과 출석의원 과반수 찬성으로 의결한다고 규정한다. 개헌은 제130조에 특별한 기준이 있으므로 그 기준을 따라야 한다. ‘국회 과반 찬성이면 된다’는 짧은 요약은 발의 요건과 의결 요건을 섞는 오류를 낳는다.
높은 찬성 요건은 여러 정치세력 사이의 협의가 왜 중요한지 설명하지만, 특정 정당의 동의나 반대를 미리 단정할 근거는 아니다. 개헌의 범위와 문구에 따라 의원들의 판단이 달라질 수 있고, 가치의 계승에 대한 일반적 찬성과 구체적 개정안에 대한 표결 의사는 구별된다. 실제로 누가 어떤 문안에 동의했는지는 공식 입장과 발의·표결 기록으로 확인해야 한다.
국민투표에는 두 개의 과반수가 있다
국회 의결로 절차가 끝나는 것도 아니다. 헌법 제130조 제2항은 국회가 의결한 뒤 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻도록 한다. 첫 번째 과반수는 투표에 참여해야 하는 규모와 관련되고, 두 번째 과반수는 투표자의 찬성과 관련된다. 두 문구의 분모가 다르다는 점이 핵심이다. [3]
이 구조를 단순화한 가상 사례로 선거권자 1,000명이 있다고 생각해 보자. 과반수 투표라는 문구만 산술적으로 보면 500명을 넘어야 한다. 600명이 투표했다고 가정할 때 두 번째 과반수는 600명을 기준으로 읽는다. 이 설명은 조문의 구조를 이해하기 위한 예시일 뿐이다. 실제 투표에서 무효표 등 세부 항목을 어떻게 집계하는지는 국민투표 관련 법령과 선거관리위원회의 공식 안내를 함께 확인해야 한다.
찬성률 하나만 보고 개헌 성립을 판단할 수 없는 이유도 여기에 있다. 투표율과 찬성 요건을 각각 충족했는지 보아야 한다. 여론조사에서 특정 문구에 찬성한다는 응답이 많다는 사실도 헌법상 국민투표를 대신하지 않는다. 조사 대상과 질문, 표본과 오차가 있는 여론조사와 법정 절차에 따라 실시되는 국민투표는 목적과 효력이 서로 다르다.
마지막은 확정과 공포, 그리고 실제 시행 문서다
제130조 제3항은 국민투표에서 정해진 찬성을 얻으면 개헌이 확정되고 대통령이 즉시 공포하도록 한다. 따라서 흐름은 제안, 공고, 국회 의결, 국민투표, 확정과 공포로 나누어 읽을 수 있다. 각 단계의 문서와 날짜를 연결해야 현재 상태를 정확히 설명할 수 있다. 어느 단계 하나의 성취를 전체 완료로 부르는 것은 부정확하다. [3]
개헌이 확정됐다는 소식이 나올 때도 최종 문안을 확인하는 습관이 필요하다. 논의 초기의 표현과 최종 문장이 같다는 보장은 없기 때문이다. 실제 시행 시점이나 경과조치가 포함됐다면 그 내용도 함께 읽어야 한다. 이번 기념사의 제안을 현재의 확정된 조문처럼 인용하거나, 향후 문안을 이미 알고 있는 것처럼 표를 만드는 대신 아직 정해지지 않은 항목은 미정으로 남기는 것이 정확한 보도다.
이 절차를 달력으로 표현한다면 가장 먼저 들어갈 칸은 ‘확인된 공고일’이다. 아직 그 근거가 없는데 10월 16일부터 날짜를 더해 완성 시점을 제시하면 독자는 현실의 일정으로 받아들일 수 있다. 제안의 정치적 긴급성과 헌법상 기한은 같은 것이 아니다. 시간표를 서둘러 그리는 것보다 어느 행위가 어떤 기한을 시작시키는지 설명하는 편이 독자의 판단에 도움이 된다.
국민투표라는 이름이 같아도 두 경로는 다르다
현행 헌법에는 개헌 절차 외에도 국민투표라는 말이 나온다. 제72조는 대통령이 필요하다고 인정할 때 외교·국방·통일과 그 밖의 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다고 규정한다. 반면 제130조의 국민투표는 국회가 의결한 헌법개정안을 대상으로 한다. 앞의 조항이 있다고 해서 개헌에 필요한 국회 의결을 건너뛰고 전문을 바꿀 수 있는 것으로 읽어서는 안 된다. 대상과 법적 경로를 먼저 구별해야 한다. [3]
이는 대통령의 발의권과 국민의 최종 의사를 서로 연결하면서도 각각의 한계를 정하는 구조다. 대통령은 헌법이 부여한 발의권을 행사할 수 있지만 제안자가 곧 단독 결정권자가 되는 것은 아니다. 국회도 높은 의결 요건을 충족해야 하고, 그 의결 뒤에 국민투표가 이어진다. 국민투표가 예정된 절차라고 해서 국회의 심의가 형식적인 단계로 축소되는 것도 아니다. 시민에게 제시되는 문안의 정확성과 이해 가능성을 확보하는 역할이 남는다.
보도에서 ‘국민에게 묻겠다’는 말이 나올 때에는 무엇을 묻는다는 것인지 확인해야 한다. 정책에 대한 의견 수렴인지, 여론조사인지, 제72조에 관한 제안인지, 개헌안 국민투표인지에 따라 의미가 달라진다. 표현이 비슷하다는 이유로 모두 같은 법적 효력을 갖는 것처럼 소개하면, 제안의 성격과 필요한 동의 수준을 잘못 전달하게 된다.
일반 법률의 재의요구와 개헌 절차를 혼동하지 않기
헌법 제53조는 국회가 의결한 법률안에 관해 정부 이송과 대통령의 공포, 이의가 있을 때의 재의요구 등 절차를 규정한다. 그러나 개헌안의 확정과 공포는 제130조가 따로 정한다. 국민투표에서 헌법이 정한 찬성을 얻으면 개헌이 확정되고 대통령이 즉시 공포해야 한다는 문언이다. 일반 법률안에서 익숙한 용어를 개헌에 그대로 옮겨 설명하기보다 적용 조항을 분리해야 한다. [3]
발의와 의결의 주체도 일반 법률안과 일치하지 않는다. 제52조는 국회의원과 정부가 법률안을 제출할 수 있다고 규정하지만, 제128조는 개헌의 발의를 국회 재적의원 과반수 또는 대통령으로 정한다. 국회의원 한 명이 일반적인 입법 활동을 한다는 사실과 개헌안의 헌법상 발의 요건을 충족한다는 사실을 같은 것으로 볼 수 없다. 문서 제목에 ‘헌법’이 들어가는지보다 어떤 규범을 실제로 고치는 안건인지가 중요하다.
이 차이는 시민이 의안 정보를 찾아볼 때도 유용하다. 개헌을 촉구하는 결의나 관련 법률안, 토론회 자료가 있다고 해서 그 자체가 헌법개정안과 동일한 것은 아니다. 각 문서의 종류, 제안 이유, 바꾸려는 조항을 함께 확인해야 한다. 같은 정책 목표를 공유하더라도 문서마다 직접 만들 수 있는 법적 효과와 다음에 필요한 절차가 다르다.
임기 변경과 이번 전문 논의는 구분해야 한다
헌법 제128조 제2항에는 대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 개헌은 그 개헌 제안 당시의 대통령에게 효력이 없다는 규정이 있다. 이는 개헌 장 안에 따로 적힌 제한이다. 이번처럼 전문에 역사적 정신을 담자는 논의를 읽을 때에도, 실제 문안에 임기나 중임 관련 변경이 포함되는지 확인하지 않은 채 권력구조 개편과 자동으로 연결해서는 안 된다. 현재 확인한 기념사의 요청과 다른 조항의 변경을 하나의 확정된 패키지로 소개할 근거는 없다. [3]
특정 제안이 전문만을 대상으로 하는지, 권력구조까지 포함하는지에 따라 시민이 검토해야 할 내용은 달라진다. 전자는 어떤 가치를 어떤 문구로 계승할 것인가가 중심이고, 후자는 국가기관의 구성과 권한 배분까지 검토해야 한다. 논의를 함께 하자는 정치적 주장과 실제 발의 문안은 다시 구별된다. 찬반 의견을 읽을 때도 상대가 어느 범위의 안건을 말하는지 먼저 맞춰야 불필요한 오해를 줄일 수 있다.
기념식에서 확인되는 ‘기억을 전하는 방식’
행정안전부가 공개한 행사 자료에 따르면 10월 16일 기념식은 오후 2시 부산시청 대강당에서 열렸으며 항쟁 관련자와 유가족, 시민 등 650여 명이 참석했다. 2019년 국가기념일 지정 이후 여덟 번째 국가기념식이었다. 행안부와 국무총리 소속 부마민주항쟁진상규명위원회가 공동 주최하고 기념재단이 주관했다는 점에서, 한 정치인의 연설만으로 구성된 자리가 아니라 여러 주체가 참여한 공적 기억의 행사였다. [6]
올해 주제는 ‘다시 시월, 꺼지지 않는 불꽃’이었다. 그림일지 원화를 활용한 미디어아트와 배우의 일기장 전달, 항쟁의 전개를 다룬 영상과 뮤지컬 등 여러 매체를 결합했다. 행사 자료가 보여주는 중요한 특징은 기록과 공연을 함께 사용했다는 점이다. 다만 예술적 재현은 기록의 이해를 도울 수 있어도 그 자체가 당시의 촬영 기록이나 모든 참여자의 경험을 대신하는 것은 아니다. 무엇이 원자료이고 무엇이 재현인지 알 수 있도록 설명하는 일이 관람 경험의 정확성을 높인다.
행사에 관련자와 지역 대학생이 함께 참여했다는 사실은 세대 간 전달이 단순히 과거를 듣는 형식에 머물지 않을 수 있음을 보여준다. 이 의미는 개헌의 성립 여부와는 다른 층위에 있다. 기념과 교육은 계속 수행할 수 있는 활동이고, 헌법의 문구를 바꾸는 일은 정식 절차에 따른 별도의 결정이다. 두 활동이 서로 연결되더라도 동일한 완료 기준을 갖지는 않는다.
전문의 한 문장만 바꿔도 헌법 변경이다
전문에 관한 논의라고 해서 본문 개정과 완전히 다른 간이 절차가 마련돼 있다고 생각해서는 안 된다. 헌법 제10장은 헌법 개정 절차를 규정하며, 전문만 바꾸는 경우를 위한 별도의 쉬운 의결 기준을 두지 않는다. 변경 분량이 짧다는 사실과 법적 절차가 가벼워진다는 주장은 다르다. 역사적 의미를 담는 한 문장도 국가의 기본 규범을 구성한다는 점에서 정식 절차를 거쳐야 한다. [3]
그렇다고 전문 수록 논의가 반드시 모든 권력구조 개편과 한꺼번에 진행돼야 한다는 뜻도 아니다. 어떤 내용을 하나의 개헌안에 담을지는 실제 정치적 협의와 제안 문안의 문제다. 전문에 대한 공감이 있다는 주장만으로 임기·선거제도·기관 권한 등에 대한 합의까지 존재한다고 확대 해석할 수 없다. 반대로 다른 쟁점이 있다는 이유만으로 전문 논의의 내용 자체를 확인하지 않는 것도 적절하지 않다.
독자가 살펴볼 질문은 구체적이다. 개정 대상이 전문에 한정되는가, 본문의 다른 조항도 포함하는가. 기존 문구를 유지하면서 추가하는가, 일부를 고치는가. 최종안에서 각 변화가 서로 어떤 관계를 갖는가. 이 질문은 특정 입장을 유도하기 위한 것이 아니라, 찬반 판단의 대상을 분명히 하기 위한 최소한의 읽기 도구다.
의미에 대한 공감과 문안에 대한 합의는 다르다
기념사에서 대통령은 관련 정신을 전문에 담자는 말이 여러 정치세력 사이에서 반복돼 왔다는 취지로 발언했다. 그러나 그 발언을 인용하는 기사와 실제 모든 정당의 현재 합의 여부를 확인하는 기사는 다르다. 이번 기사에서 확인한 것은 대통령의 요청과 연설의 내용이다. 각 정당의 최신 협의 결과, 개별 의원의 서명, 특정 안건의 표결 의사를 대신 확인한 것은 아니다. [1][2]
어떤 역사적 사건을 존중한다는 입장과 특정 문구의 법적 표현에 동의한다는 입장이 항상 일치하지 않을 수 있다. 포함 범위, 표현 방식, 추진 순서, 다른 조항과의 결합 여부는 별도로 논의할 수 있는 쟁점이다. 이러한 차이를 곧바로 역사적 가치 자체에 대한 찬반으로 환원하면 실제 협의가 무엇을 두고 이뤄지는지 설명하기 어렵다. 논의의 대상과 평가의 대상을 분리하는 것이 필요하다.
현재 단계에서 유용한 보도는 승패를 예측하는 것보다 확인 가능한 문서를 정리하는 일이다. 누가 어떤 문안을 공개했는지, 공식 절차에 제출됐는지, 협의의 범위가 무엇인지가 핵심이다. 아직 확인하지 않은 수치나 일정을 채워 넣지 않는 태도는 소극적인 보도가 아니라, 시민이 정치적 주장과 제도적 사실을 구별하도록 돕는 편집 원칙이다.
국민주권은 전문의 단어이자 본문의 원리다
현행 헌법 제1조는 대한민국이 민주공화국이며 주권이 국민에게 있고 모든 권력이 국민으로부터 나온다고 규정한다. 제10조는 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 국가의 기본적 인권 보장 의무를 명시한다. 제21조의 언론·출판 및 집회·결사의 자유, 제24조의 선거권 등은 국민이 공적 의사 형성에 참여하는 제도적 바탕을 이룬다. 역사적 정신의 계승을 논의할 때도 이처럼 이미 존재하는 본문의 규정과 함께 읽는 편이 입체적이다. [3]
전문에 사건의 정신을 담자는 제안과 기본권이 처음 생긴다는 설명은 같지 않다. 반대로 본문에 관련 원리가 있으니 역사적 명시가 아무런 의미도 없다고 미리 결론 내릴 수도 없다. 전문은 국가가 어떤 역사와 가치를 계승하는지 보여주는 문서적 표현이고, 본문은 권리와 기관의 작동을 구체화한다. 두 층위가 어떻게 연결되는지가 논의의 대상이다.
헌법의 가치를 일상에서 평가하는 기준 역시 문구의 존재만으로 끝나지 않는다. 시민이 의견을 표현할 수 있는지, 권력의 결정에 설명을 요구하고 법적 구제를 받을 수 있는지, 선거와 공적 토론에 참여할 수 있는지 같은 실제 조건이 중요하다. 이는 특정 사건의 수록에 대한 결론을 미리 정하는 주장이 아니라, 헌법의 언어와 현실의 제도를 함께 보아야 한다는 읽기 방식이다.
1987년에는 어떤 문서가 차례로 남았나
현행 헌법이 만들어진 1987년의 기록은 추상적인 절차를 실제 날짜로 이해하게 한다. 국가기록원이 공개한 국무회의 자료에 따르면 개정안은 9월 18일 제안됐고 9월 21일 공고됐다. 국회 의결은 10월 12일, 국민투표는 10월 27일, 공포는 10월 29일이었다. 제안과 공고, 의결과 투표가 각각 다른 날의 문서로 남아 있다는 사실이 핵심이다. 오늘의 제안이 그 순서를 이미 밟았다는 뜻이 아니라, 절차의 진척을 무엇으로 확인할 수 있는지 보여주는 역사적 사례다. [7]
이 기록에서 9월 21일과 10월 12일의 간격은 21일이고, 국회 의결과 국민투표의 간격은 15일이다. 실제 날짜의 차이를 계산한 것으로, 앞으로도 반드시 같은 간격으로 진행된다는 예측은 아니다. 특히 1987년 개헌이 적용받은 당시 조항 번호를 현재 헌법의 번호와 그대로 혼용하면 안 된다. 국가기록원이 보여주는 당시 공고 요청 문서와 지금 시행되는 제128~130조는 서로 다른 시점의 문서다. 과거 사례는 경로를 이해하는 자료이고, 오늘의 법적 기준은 현행 헌법이다.
국가기록원의 헌법개정공포 기록은 당시 변화가 대통령 직선제와 단임제뿐 아니라 국정감사권, 헌법재판소, 기본권 보장 등 여러 제도에 걸쳐 있었음을 설명한다. 이번 전문 수록 요청과 1987년의 개정 범위가 같다고 볼 수는 없다. 오히려 과거에는 무엇을 바꿨는지, 이번에는 무엇을 바꾸자는 것인지 대상을 나란히 놓아 보면 논쟁의 범위를 더 정확하게 잡을 수 있다. ‘개헌’이라는 이름만으로 서로 다른 제안의 효과를 같다고 판단할 수 없는 이유다. [8]
기본권의 보장과 개헌 제안은 별개의 층위다
역사적 정신을 헌법에 명시하는 문제를 논의하더라도 현재의 기본권 보장은 계속 작동한다. 헌법 제37조 제1항은 국민의 자유와 권리가 헌법에 열거되지 않았다는 이유로 경시되지 않는다고 정한다. 제2항은 자유와 권리를 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위해 필요한 경우 법률로 제한할 수 있다고 하면서도 그 본질적인 내용의 침해를 금지한다. 사건의 이름이 전문에 들어 있는지 여부와 국민이 이미 보장받는 권리의 유무를 일대일로 연결해서는 안 되는 이유다. [3]
예를 들어 집회·결사의 자유는 제21조에 명시돼 있다. 역사적 항쟁의 정신을 추가로 명시하자는 제안이 있었다고 해서 그전까지 집회의 자유가 없었다는 뜻은 아니다. 반대로 자유가 본문에 규정돼 있다는 이유만으로 전문의 역사 서술을 어떻게 구성할지에 대한 논의가 사라지는 것도 아니다. 하나는 현재의 권리 보장과 제한의 기준이고, 다른 하나는 공동체가 계승할 역사와 가치를 어떻게 표현할 것인가의 문제다.
전문에 새로운 문구가 들어갈 경우 구체적인 법적 해석에 어떤 영향을 줄지는 실제 문안과 개별 쟁점에 따라 검토해야 한다. 한 문장의 추가만으로 모든 행정처분이나 법률의 효력이 자동으로 달라진다고 설명할 근거는 없다. 법률의 내용, 적용된 사실관계, 헌법상 관련 조항을 함께 보는 일이 필요하다. 이번 단계에서 확실하게 설명할 수 있는 것은 기존 기본권 보장의 원리와 개헌 절차이며, 아직 존재하지 않는 최종 문안의 판례상 효과까지 예단할 수는 없다.
93.1%라는 숫자의 분모를 읽는 방법
중앙선거관리위원회의 선거역사관은 1987년 10월 27일 국민투표의 총 투표인수를 2,561만 9,648명, 투표 참여를 2,002만 8,672명으로 기록한다. 투표율은 78.2%였고 찬성표는 1,864만 625표, 찬성률은 93.1%였다. 투표율과 찬성률이 서로 다른 분모에서 계산된다는 사실을 실제 기록으로 볼 수 있다. 93.1%를 전체 선거권자의 비율이라고 소개하면 투표에 참여하지 않은 사람까지 같은 의견을 표시한 것처럼 만들게 된다. [9]
숫자를 직접 나누면 차이가 더 분명하다. 찬성표를 총 투표인수로 나눈 값은 약 72.76%이고, 찬성표를 실제 투표수로 나눈 값은 약 93.07%다. 두 수치는 같은 원자료에서 계산되지만 서로 다른 질문에 답한다. 앞은 전체 투표인 가운데 찬성표를 낸 비중, 뒤는 투표 참여 가운데 찬성표의 비중을 보여준다. 이 계산은 역사적 결과의 구조를 설명하는 것이며 오늘의 찬성 여론이나 향후 투표 결과를 추정한 수치가 아니다.
따라서 앞으로 개헌 관련 수치를 접하면 ‘몇 퍼센트인가’에 앞서 ‘무엇의 몇 퍼센트인가’를 물어야 한다. 재적의원과 출석의원, 전체 선거권자와 투표자, 여론조사 응답자와 실제 투표자는 서로 바꿔 쓸 수 없다. 같은 과반수라는 단어라도 분모가 달라지면 충족해야 할 인원과 그 숫자가 설명하는 정치적 의미가 달라진다. 공론의 규모를 이해할 때는 원자료의 명칭과 계산식을 함께 보는 편이 정확하다.
앞으로 확인할 문서는 네 종류다
첫째는 실제 개정안이다. 연설이나 보도자료의 취지와 별개로 어떤 문장을 어떻게 바꾸는지 확인한다. 둘째는 발의·공고 자료다. 정식 절차의 시작과 법정 기한을 판단하는 근거다. 셋째는 국회의 심의·의결 기록이다. 논의의 범위와 최종 문안, 재적의원 기준의 표결 결과를 확인한다. 넷째는 국민투표와 공포에 관한 공식 자료다. 참여 요건, 실제 결과와 최종 문서를 구분해 읽는다.
이 과정에서 ‘검토’, ‘요청’, ‘합의’, ‘발의’, ‘의결’, ‘확정’이라는 단어는 서로 바꾸어 쓸 수 없다. 제목에서 강한 표현을 보더라도 본문이 어느 문서를 근거로 하는지 살펴보는 것이 좋다. 일정도 마찬가지다. 정치적 목표 시한과 법정 절차의 날짜가 같은지, 아니면 아직 협의 중인 전망인지 구별해야 한다. 확인되지 않은 날짜를 확정 일정처럼 공유하지 않는 것이 정확한 공론의 출발점이다.
국가기관의 권한과 통제라는 더 넓은 맥락은 앞서 다룬 국무회의와 수사기관장 참석 문제에서도 확인할 수 있다. 두 사안은 같은 사건은 아니지만, 정치적 의도와 법적으로 정해진 권한을 분리해 읽어야 한다는 점에서 연결된다. 관련 글은 특정 개헌안의 근거가 아니라 국가기관이 어떻게 작동하는지 살펴보는 보조적인 읽을거리다. [5]
오늘의 결론은 ‘수록 완료’가 아니라 ‘논의 요청’이다
10월 16일의 확인된 소식은 대통령이 부마민주항쟁과 5·18민주화운동 정신의 헌법 전문 수록을 주장하며 국회의 의견 수렴과 토론을 요청했다는 것이다. 그 요청의 정치적 무게와 별개로, 헌법이 바뀌려면 정식 제안 이후의 여러 절차와 동의 요건을 충족해야 한다. 역사를 기념하는 장면을 곧바로 개헌 성립의 장면으로 바꾸어 읽어서는 안 된다. [1][3]
시민에게 필요한 판단의 순서는 단순하다. 먼저 무엇을 담자는 제안인지 이해하고, 다음으로 실제 문안을 읽으며, 그다음 누구의 어떤 동의를 거쳤는지 확인한다. 이 순서를 지키면 가치에 대한 논의와 절차에 대한 검증을 서로 적으로 만들 필요가 없다. 역사적 기억을 존중하면서도 제도적 사실을 엄격히 확인할 수 있다.
앞으로의 핵심은 강한 수사보다 구체적인 문서와 공개적인 토론이다. 어떤 표현이 제안되고 시민이 그것을 어떻게 검토하며 국회와 국민이 어떤 결정을 내리는지에 따라 논의의 단계가 달라질 것이다. 아직 확인되지 않은 결과는 미리 쓰지 않고, 확인된 변화가 생길 때 그 의미를 새로 설명하는 것이 이번 기사에서 지키려는 기준이다.
헌법을 바꾸는 절차를, 함께 읽다.
댓글
댓글 쓰기